https://revistascientificas.cuc.edu.co. Jurídicas CUC 11(1): 345-358, 2015}
LAS REGIONES Y SU AUTONOMÍA: LA ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE SUS FUNCIONES*
Por: Abraham Zamir Bechara Llanos**
Corporación Universitari Rafael Nuñez - Sede Cartagena
Resumen
El presente artículo, desarrolla el tema del régimen territorial de las regiones en Colombia a partir de la autonomía en el manejo de recursos y tributos para el cumplimiento de sus funciones del orden constitucional con implicaciones adminis- trativas. Para que en Colombia realmente exista un desarrollo relacionado con las regiones, debe existir un cumplimiento real del principio de autonomía adminis- trativa que la misma Constitución establece para este régimen territorial especial. Para el desarrollo de este estudio, el artículo se divide en tres subtemas. El prime- ro de ellos revisa los aspectos históricos de las regiones en Colombia a partir de la Constitución Política de 1991. El segundo desarrolla, la configuración territorial de las regiones en Colombia a partir de los artículos 286 y 287 de la Constitución Po- lítica. Y finalmente, el tercero trata la descentralización administrativa y aspectos de autonomía en la administración de recursos y su destinación.
Palabras claves:
Régimen territorial, regiones, recursos, autonomía, destinación, descentralización.
* Este artículo de investigación es resultado del proyecto titulado: Regiones en Colombia: hacia la autonomía administrativo-presupuestal desde su desarrollo normativo. Adscrito al Grupo de Investigación Derecho Pú- blico del Programa de Derecho de la CURN-Cartagena, bajo la línea de investigación: derecho público.
** Abogado y Especialista (Ex Becario Unilibre) en Derecho Constitucional de la Universidad Libre Sede Cartagena. Candidato a Magíster en Derecho-Modalidad Investigación Universidad del Norte, Barranquilla. Profesor de tiempo completo Facultad de Ciencias Sociales y Humanas. Coordinador de investigaciones del Programa de Derecho, Corporación Universitaria Rafael Núñez-Cartagena. Correo electrónico: abrahambechara@hotmail.com
THE REGIONS AND THEIR AUTONOMY:
RESOURCE MANAGEMENT FOR THEIR OPERATION FULFILLMENT
Abstract
This article develops the theme of territorial regime of regions in Colombia, from autonomy in managing resources and taxes to fulfill their constitutional order functions with administrative implications. For a real development of the regions in Colombia, a true accomplishment of the principle of administrative autonomy, which is established in the Constitution regarding this special territorial regime, must prevail. To develop this study, the article is divided into three parts. The first reviews the historical aspects of the regions in Colombia under the perspec- tive of the Constitution of 1991. The second develops the territorial configuration of regions in Colombia regarding Articles 286 and 287 of the Constitution. And finally, the third one concerns the administrative aspects of decentralization and autonomy in the administration of resources and their destination.
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de 1991 incorpora en el modelo del Estado co- lombiano, en cuando a su orden territorial, elementos que la Consti- tución de 1886 no preveía. Esto es, el sistema de autonomía para las entidades territoriales, desarrolladas en el tema de las regiones. Pun- tualmente, el tema de las regiones en Colombia se encuentra enunciado en la Constitución de 1991 en los artículos 286 y 287, que versan sobre el carácter de las entidades territoriales y la autonomía de las mismas:
Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley (C.P. Art. 286).
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1º) Gobernarse por autoridades propias. 2º) Ejercer las competencias que les correspondan. 3º) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4º) Participar en las rentas nacionales (C.P. Art. 287).
En este orden de ideas, uno de los elementos más importantes del cual dota la Constitución nacional a las regiones es el de la autonomía, ya que este se refiere a que las regiones tengan regímenes independien- tes con capacidad presupuestal y administrativa de sus recursos y en la gestión de los mismos, siempre y cuando se respeten las disposiciones Constitucionales y legales. Las competencias de las regiones como enti- dades territoriales, a diferencia de lo que sucede con los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, debe dárselas una ley or- gánica, pues la Constitución, por ser éstas entidades potenciales, no les asigna funciones específicas ni señala las atribuciones de sus órganos de gobierno y administración (Pérez, 2004, p. 716). Lo que señala este aspecto, es que mediante el desarrollo legislativo, las regiones como en- tes territoriales autónomos gozarían de las facultades específicas para su puesta en marcha y funcionamiento.
En conformidad con lo anterior, la pregunta-problema de investiga-
ción, es la siguiente: ¿cuál es la configuración territorial de las regiones en Colombia en cuanto a su autonomía en la administración de recur- sos y el establecimiento de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones? Para responder a ella, se considera que el régimen territorial de las regiones, consagrado en los artículos 286 y 287 de la constitución política, debe ser visto en el orden territorial de los Depar- tamentos, los cuales se pueden agrupar, como un ente autónomo, con la categoría de región, para una vez así, desarrollar todas las compe- tencias constitucionales, como la distribución y manejo propio de los recursos para el beneficio de sus propios intereses. Para este fin, es necesario afrontar el tema de las regiones en Colombia desde su com- ponente territorial y de su autonomía, ya que se pone en evidencia una problemática que puede responder a implicaciones normativas propias del mandato constitucional de la carta de derechos de 1991. El objetivo es defender la incidencia y pertenencia de la presente propuesta para aportar a la construcción teórica y al debate jurídico.
Aspectos históricos de las regiones en Colombia a partir de la Constitución Política de 1991
La Constitución Política de 1991 abrió el paso para un nuevo ordena- miento territorial, visión que se apoya en los postulados del Estado social de derecho, como un Estado abierto, en los que se habla de en- contrar las garantías de los derechos fundamentales de los ciudadanos, pero en especial, de proporcionar las condiciones básicas existenciales para un desarrollo de la vida y de las potencialidades humanas. Bajo esta perspectiva, ese nuevo ordenamiento territorial que vislumbró por primera vez nuestra carta política, cuando ésta comenzó a dar sus primeros pasos, no ha sido desarrollado del todo por las autoridades legislativas, ya que hasta la fecha se está en espera de una ley marco de ordenamiento territorial que desarrolle el tema de las regiones en Colombia.
Muchos autores y expertos en la materia han establecido que los principales inconvenientes en el desarrollo de una ley que establezca un régimen de ordenamiento territorial en nuestro país son la falta de voluntad y compromiso político de los gobernantes de turno, sumando a esto la inoperancia de una verdadera descentralización territorial administrativa. No se puede abordar el ordenamiento territorial como una simple política pública o, en otras palabras, como un proceso de reformismo institucional; este ha sido el gran error ocasionado por el desconocimiento del Estado frente al papel de las comunidades afecta- das en forma directa por una administración caprichosa y central. Se pretende ordenar el país por una ley, cuando el verdadero proceso de re- acomodación se está dando en una geografía sumergida en el conflicto por culpa del Estado ineficaz. Los grupos en conflicto están haciendo el ordenamiento territorial por su propia cuenta y por fuera de reformas y normas; el país se reparte en pedazos y, entre tanto, los proyectos siguen andando a espaldas de la verdadera realidad (Estupiñan, 2001, p. 250).
Lo anterior presenta un panorama desalentador si tenemos en cuen- ta el gran potencial de desarrollo industrial, tecnológico y comercial que las regiones le pueden aportar a sus territorios; espacios donde se desarrolla y construye este progreso para sus comunidades y residen- tes, estableciendo directamente una interacción activa entre las políti- cas públicas locales y políticas de inclusión macroeconómica a escalas estatales. En el tema de las regiones solo se ha tratado lo atinente a la explotación de los recursos naturales de los territorios donde se desa- rrollen las regiones, pero también es pertinente ahondar sobre aspectos culturales, sociales y de identidad de los pueblos nativos y comunidades propias de los espacios y territorios regionales.
El aspecto de la descentralización territorial administrativa fue uno de los principales avances que mostró la Constitución Política de 1991 con la llegada de un nuevo modelo territorial, el cual se formalizó constitucionalmente en los artículos 286 y 287, pero sobre los cuales han estado en espera aspectos de desarrollo material de las clausu- las superiores. Con la descentralización territorial se persigue, de un lado, autogestión de las comunidades para una mejor satisfacción de las necesidades generales en la periferia, a diferencia de como se hace des- de el centro del Estado y del poder; de otro, fomentar la participación comunitaria para que las entidades territoriales se gobiernen y admi- nistren de manera autónoma así exista un empoderamiento de lo local.
Este fenómeno de la descentralización se sustenta en procesos de restructuración del Estado con el fin de que el mismo pueda cumplir de mejor manera sus cometidos proponiendo el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados, o sea, la crisis del Estado debe generar me- canismos para satisfacer el interés general de los asociados desde las esferas económica y social. (Toncel, 2007, p. 200).
En lo atinente a la forma de Estado y de organización política, la Constitución de 1991 estableció a Colombia como una república unita- ria con descentralización administrativa; sobre este punto, se enmarca todo el andamiaje constitucional de la organización de un verdadero modelo general de regiones en Colombia, y es precisamente lo relativo a la no descentralización política que, si bien buscó en la formula atrás mencionada la constitución con su nacimiento, la Asamblea Nacional Constituyente en la elaboración de la constitución delegó el desarrollo territorial en manos del legislativo, lo que ya se suma a la voluntad po- lítica e interés institucional de sus representantes. El debate puntual se presenta en la no superación normativa en estricto sentido para el desarrollo legislativo de régimen territorial de las regiones en Colom- bia, como la superación de la legalidad en la administración, donde se reconozcan criterios para su desarrollo, eminentemente en la Ley Fun- damental de 1991. “La actuación administrativa debe regirse por el principio de legalidad, que direcciona todo el actuar de la administra- ción a causa de una aplicación debida de las disposiciones normativas” (Bechara, 2014, p. 67).
En relación con las regiones, se provee todo un proceso para su de- sarrollo que se inicia con la asociación de dos o más departamentos que se constituirían en regiones administrativas y de planificación con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, y que tendrían como objetivo principal el desarrollo económico y social del respecti- vo territorio. Posteriormente, dichas regiones podrán constituirse en entidad territorial de acuerdo con las condiciones que la ley orgánica determine, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. Finalmente, la decisión tomada por el Congreso se someterá a referen- do de los ciudadanos de los departamentos interesados.
Sin embargo, con la actual regulación constitucional, que no otorga las competencias y las prerrogativas asignadas por otros países a la figura regional, las regiones aun convertidas en entidades territoriales no pasarían de ser simples modalidades de la descentralización admi-nistrativa de carácter territorial, sin ninguna posibilidad de darse sus propias leyes dentro de su ámbito espacial. Por todo ello, aunque la Constitución colombiana ha incorporado la región como posible nivel territorial de gobierno, sería equivocado declarar a Colombia como un Estado regional por la simple mención de la palabra región dentro de la lista de entidades territoriales relacionadas con el artículo 286 de la Constitución Política. (Girón, 2007, p. 195).
La configuración territorial de las regiones en Colombia a partir de los artículos 286 y 287 de la Constitución Política
Los artículos 286 y 287 de la Constitución Política nacional presentan la formula territorial de las regiones en Colombia como una propues- ta a los postulados del Estado social de derecho en la consecución de sus fines esenciales, principalmente, en los expresados en su artículo primero sobre la forma de configuración organizada del Estado colom- biano en lo correspondiente a una descentralización administrativa. La Carta Política constitucionalizó el término región en el inciso 2 de su artículo 286, y en los artículos 306 y 307. Esos textos elevaron a pre- cepto superior un concepto que ya formaba parte de la historia política, e inclusive, del lenguaje corriente de los colombianos. Bajo la vigencia de la Carta de 1886, hizo carrera en el imaginario colectivo una cierta identidad entre dos vocablos como si fueran sinónimos: departamento y región. El ciudadano común, sus dirigentes políticos, los medios infor- mativos, utilizaban los dos términos indistintamente.
Aún hoy existe esa tendencia, cuando jurídicamente tienen conno- taciones distintas. En todo caso, la hipótesis regional siempre está en el orden del día de cualquier debate sobre organización política del te- rritorio. En otras palabras, el tránsito del departamento a la región supone un proceso de dialogo cuyo objetivo es lograr acuerdos políticos sustentados en la presencia participante de los ciudadanos. Pero tal cosa exige un marco jurídico-institucional que lo haga posible. Lo im- portante es asumir la transición como un proceso flexible que pueda combinar autonomía territorial con asimetría institucional, así como vincular la participación ciudadana al proceso de definiciones corres- pondiente. Pero esto requiere no solo conciencia territorial, sino clari-dad para enfrentar la problemática de la organización del territorio. Tal cosa supone un ejercicio democrático, dirigido conscientemente a la construcción de una nueva forma de Estado (Trujillo, 2007, p.173).
Exactamente, el asunto de las regiones en Colombia se encuentra enunciado en la Constitución de 1991 en los artículos 286 y 287, que versan sobre el carácter de las entidades territoriales y la autonomía de las mismas.
Art. 286.- C.N. son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
Art. 287. - C.N. las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1º) Gobernarse por autoridades propias. 2º) Ejercer las competencias que les correspondan. 3º) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4º) Participar en las rentas nacionales.
El objeto de estudio del presente se centra, principalmente, en es- tudiar los aspectos de autonomía y descentralización administrativa mencionados en líneas anteriores en el inciso tercero del artículo 287. El porqué de este enfoque es que, precisamente, la descentralización como fenómeno del derecho administrativo desarrolla las posibilidades para un gobierno con autonomía en las entidades territoriales no per- tenecientes al sector central. Al respecto la Corte Constitucional, ha dicho:
La descentralización está relacionada con el traslado de funciones administrativas a las entidades territoriales, a partir de un diseño institucional que les confiere un grado de autonomía, el cual les permite regularse por sus propias normas para la gestión de sus intereses. Estas facultades de índole administrativa que otorga la Constitución a las entidades territoriales, no pueden confundirse con las competencias políticas que le corresponden a las autoridades y órganos nacionales, como lo es el Congreso de la República. Ello debido a que dichas autoridades y órganos son expresión del carácter unitario del Estado colombiano (Art. 1º C.P.), por lo que son incompatibles con la fragmentación del mandato democrático representativo a favor de las regiones. Por supuesto, lo aquí señalado no se contrapone a la eficacia y el carácter expansivo del principio de autonomía regional que prevé la Constitución, sino en la necesidad de hacer compatible esta previsión con las implicaciones del Estado unitario y la representación nacional del Congreso. Las regiones están plenamente facultades para ejercer todas las competencias de autogobierno que les reconoce la Carta Política, posibilidad que en todo caso carece de un alcance tal que modifique el vínculo inescindible entre el ejercicio del mandato democrático representativo de los congresistas y la protección de los intereses nacionales. (Sentencia C-225, 2008).
Sobre el primero de los artículos, se plantea que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley. Sobre esto, se construye una crítica a los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente, ya que dejaron librado al azar de la voluntad política del Congreso de la Republica para que el régimen territorial de las re- giones tuviera sus efectos prácticos y se materializara efectivamente a través de una ley orgánica de ordenamiento territorial.
El artículo 287, por su parte, presenta todo el andamiaje jurídico para que las regiones presentaran un desarrollo administrativo, prin- cipalmente soportado en el principio de autonomía en la administración de sus recursos, y en la función y operatividad de las mismas. Puntual- mente sobre este artículo, la Corte Constitucional ha señalado:
El Art. 287 del Estatuto Superior establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud, tendrán los siguientes derechos:
i) gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les correspondan; iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; iv) participar en las rentas nacionales. Cabe destacar que esta corporación ha distinguido las instituciones jurídicas de la autonomía territorial y la descentralización administrativa territorial y ha señalado que con fundamento en el principio democrático la primera otorga un mayor campo de acción al ente respectivo, en orden a la gestión de sus propios intereses. (Sentencia C-0631, 2005).
Sobre esto, los argumentos a favor de un centralismo Estatal orto- doxo indican que las regiones y su régimen territorial no ocasionarían mayores beneficios económicos y sociales a sus comunidades, debido a que el tema de corrupción regional en las entidades territoriales del orden departamental no generaría la aplicación y destinación de los re- cursos en proyectos productivos y de desarrollo de las mismas comu- nidades. Al respecto, la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha establecido argumentos a favor del establecimiento de una verdadera autonomía local de las regiones:
La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas-territoriales y funcionales en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encausa sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad, y sobre todo las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada departamento, región o municipio será el agente más idóneo para solucionar sus problemas en su orden y nivel. (Sentencia C-244, 2001).
Descentralización administrativa y aspectos de autonomía en la administración de recursos y su destinación
Los aspectos de descentralización administrativa y de autonomía en la administración de recursos en la destinación de los mismos son elemen- tos constitutivos del fenómeno regional en Colombia. La descentraliza- ción administrativa presenta componentes propios del derecho admi- nistrativo, pero de los cuales tienen una gran incidencia en el régimen territorial Colombiano.
El régimen de descentralización viene a caracterizarse por ese re- lajamiento de vínculos que existen en las relaciones de la autoridad central y del organismo descentralizado; pero no dejan de existir fa- cultades de parte de las autoridades centrales y esas facultades son las indispensables para observar la unidad del poder. Si los escasos vínculos dejaran de existir entonces ya no habría no una organización descentralizada de la administración sino que existiría un poder inde- pendiente o bien un Estado dentro del Estado (Penagos, 2000, p. 295). Esto se estructuraría como una postura extremista de una verdadera descentralización administrativa y territorial, ya que lo que se busca en virtud del principio de autonomía es que las regiones asociadas así orienten toda su capacidad en la realización de los planes de desarrollo y en la solución de las propias necesidades a las que se enfrentan, ya que estando en una centralización no pueden llevarse a cabo, pues el conocimiento de causa no sería el suficiente.
La descentralización administrativa también busca una autonomía en la forma de autogobernarse, pues no solo con la aplicación de las políticas públicas del orden nacional, la construcción de las mismas en el orden local, se puede establecer una conexidad entre ambas. Lo virtuoso de una autonomía regional es que a la hora de establecer una destinación de los recursos se podría priorizar en el orden de necesi- dad de los destinatarios de ellas aplicando criterios de equidad, que en estos casos serían los principios a aplicar.
En este sentido, el Estado unitario puede ser centralizado o descen- tralizado. Ahora bien, hoy por hoy la primera de estas opciones supone que la totalidad de las funciones básicas del Estado, legislativa, ejecu- tiva y judicial, sean asumidas y gestionadas por el Estado central, a manera como se hizo en el marco del Estado liberal. Pero ésta es una alternativa que en la actualidad resulta prácticamente inviable, a no ser que se trate de Estados de una muy escasa extensión territorial, sobre todo si se tiene en cuenta las múltiples y complejas tareas que tiene que asumir el Estado contemporáneo que obedece generalmente al modelo social, en el marco del cual es necesario responder a múl- tiples y variadas demandas de carácter prestacional, asistencial e in- terventor.
De esta forma, si en el marco del Estado liberal de derecho parecía posible un modelo de organización territorial donde el Estado central se reservara la plenitud de las funciones del Estado, en el contexto del Estado social de derecho parece ineludible que éste acuda a alguna de las formas de descentralización. Pero la descentralización no es un concepto unívoco, pues presenta al menos dos vertientes: la descentra- lización administrativa y la descentralización política. La primera es genéricamente conocida como descentralización; mientras que la se- gunda es más ampliamente conocida como autonomía (Zuluaga, 2005, p.185).
CONCLUSIONES
Es evidente que el tema de las regiones en Colombia despierta y des- pertará muchas pasiones, más si es un elemento propio de la concep- ción contemporánea de Estado. Los procesos de regionalización son es- pacios que se visionan para encontrar el alcance de los postulados de la filosofía del Estado social de derecho, en cuanto al reconocimiento de un bienestar de empoderamiento a las comunidades.
En virtud de ello, la regionalización es propia del mismo modelo de concepción social que enmarca el Estado colombiano, ya que permite que las mismas regiones por intermedio de sus representantes puedan administrar los recursos de sus fondos y destinarlos a la recuperación económica y social de sus territorios y comunidades.
Si bien la constituyente estableció parámetros abiertos para que las regiones tuviesen vida práctica, es posible superar el azar de las voluntades políticas de los representantes en la democracia nacional a través de los mecanismos de participación ciudadana que la misma Constitución establece; esto es, una consulta popular en la que la mis- ma población plantee un avance en la consolidación territorial de las regiones en Colombia, así, una vez legitimado el origen de la iniciativa es posible desarrollar con mayor prontitud una ley orgánica de ordena- miento territorial que permita la consolidación regional en aplicación a los principios de descentralización y autonomía.
Se considera que el proceso de regionalización nunca pretende ser visto como una ruptura del principio del Estado unitario, la pensarse equivocadamente, que una construcción regional del país le restaría espacios políticos de legitimidad democrática, como el Congreso de la República de Colombia, pues los fines que persiguen las regiones como desarrollo de su régimen territorial es principalmente de tipo asisten- cial, económico y de ejecución de recursos, como los provenientes de las regalías de empresas que explotan industrialmente recursos naturales concesionadas para ello por el mismo Estado colombiano.
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Keywords:
Territorial Regime, Regions, Financial Resources, Autonomy, Destination, Decen-
tralization.Puede citar el presente artículo así: / To reference this article:
Bechara, A. (2015). Las Regiones y su Autonomía: La Administración de Recursos para el Cumplimiento de sus Funciones. Jurídicas CUC, 11(1), 345-358. doi: http://dx.doi.org/10.17981/juridcuc.11.1.2015.16
